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解码价格部门成本监审:未经监审 政府不得擅自定价

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  价改密码:价格部门是如何开展成本监审的?

李紫宸

正在进行中的价格机制改革,将成本监审这一政府监管职能从幕后逐步推向了台前。

成本监审,即政府价格主管部门在制定政府指导价、政府定价过程中,调查、审核经营者成本,核定定价成本的行为。成本监审的对象是政府定价项目,即列入中央定价目录和地方政府定价目录的商品或服务。列入成本监审目录的商品和服务,未经成本监审的,政府价格主管部门不得制定价格。

列入定价成本监审目录的商品和服务项目大多涉及垄断行业,例如电力、水务、交通运输服务等。成本监审,对于遏制垄断行业成本不断上升的势头发挥着关键的作用。而在电力、水务等领域的价格改革进程中,成本监审作为一道必不可少的程序,显得至关重要。

为推动价格改革向纵深发展,2015年,中共中央、国务院印发了《关于推进价格机制改革的若干意见》(中发〔2015〕28号)(简称“28号文”)明确提出,对于极少数保留的政府定价项目,要规范定价程序,加强成本监审,推进成本公开,坚决管细管好管到位,推进政府定价公开透明;要坚持成本监审原则,将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序,不断完善成本监审机制;对按规定实行成本监审的,要逐步建立健全成本公开制度,公用事业和公益性服务的经营者应当按照政府定价机构的规定公开成本,政府定价机构在制定和调整价格前应当公开成本监审结论。

2016年6月,国家发改委印发《关于加强政府定价成本监审工作的意见》,明确提出到2017年,重点行业成本监审办法体系基本形成,重点领域和关键环节成本监审深入开展;到2020年,成本监审的制度规则健全完善,方式方法科学合理,重点领域全面覆盖,成本公开规范有序。对于推进成本公开,也提出了具体的意见。

成本监审在价格改革进程中的作用不断地显现。一位地方物价部门的负责人向经济观察报表示,过去的成本调查属于征询决策,企业打报告物价部门就调价,成本监审没有作为单独的一个环节来处理,企业自报成本收益账难免存在不真实。

现在,这样的情况正在发生着改变。不断细化以及规范化的成本监审工作,对于特定领域的商品、服务定价,以及对于相应领域的价格改革,都在发挥着至关重要的作用。

广东电价成本监审

2016年3月,中国第二批输配电价改革试点启动,广东省是12个试点省份之一。两个月之后,一场为期三个月的成本监审工作在中国南方电网下属的广东电网有限责任公司拉开了序幕。

电价广义上可以分为上网电价、输配电价、销售电价。上网电价是发电企业售电给电网企业的价格;销售电价则是电网企业售电给用电企业和个人的价格;输配电价相当于电的运费,即中间渠道。电力体制改革的核心是电价,输配电价则被认为是电价形成机制的重点内容。2015年,中国启动新一轮电力体制改革,在此之前,政府对上网电价和销售电价实施管制,但对中间环节的输配电价则采取购销价差模式,电网公司的盈利模式主要是“低买高卖”吃差价,外界对其真实的输配电成本很难知晓。

2015年3月15日,中共中央、国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,指出首要任务就是按照“准许成本加合理收益”方法核定独立、明晰的电网输配电价和准许总收入。正因如此,成本监审工作的重要性在电力改革中进一步凸显。

作为广东电网公司财务部副主任的温锐见证了这次被他称为“力度最大”的输配电价成本监审:这是一次由国家发改委牵头的省际交叉监审。具体由江西省发改委、国家能源局南方监管办等单位组织成立了广东输配电定价成本监审组,广东省发改委价格成本调查队派出人员协助,任务是对广东电网有限责任公司2013-2015年的输配电定价成本进行实地审核。“我的第一个感受是成本监审组阵容豪华,人员力量很强,而且水平很高。”谈及这次监审,温锐如此说道。温锐回忆说,彼时,广东省发改委派出了两名极为熟悉广东情况的业务骨干才全程参加了那一次监审。这两名骨干中,一位参与过与深圳输配电价改革相配套的深圳输配电价成本监审,另一名则参与过云南输配电价成本监审。

2016年4月,国家发改委下发成本监审通知以后,先要求被监审单位按时保质地报送成本监审的相关资料。随后,在广东电网公司,召开了成本监审的实地审核启动会。彼时,国家发改委价格司以及省发改委有关负责人参加了会议。

温锐认为,在这个过程中,成本监审工作建立了一种颇为高效的工作机制:“成本监审组一进场就对公司的会计报表账簿、原始凭证以及其他各种相关资料进行了实地审核、收集、检查、取证,对公司申报的相关成本资料,监审组是按照成本监审办法,对照国家发改委成本监审工作的要求进行全面细致的审查,并提出了审查的问题。”2016年8月初,成本监审组形成了成本实地审核报告书。

广东电网公司下辖约25家市、县基层供电局以及其他中心机构。温锐向经济观察报介绍,成本监审组基本将上述基层单位全部走访到了,并将基层单位的实际情况和公司提供材料进行审核对比,实地核实成本资料,确保企业上报的材料真实反映了实际的情况。监审得到了广东电网公司的高度重视,董事长多次与监审组直接进行沟通。

广东电网公司财务部电价管理科副科长杨星告诉经济观察报,成本审核的依据是国家颁布的《输配电价定价成本监审办法》。“主要核减的部分在于折旧,企业自身的折旧年限和国家规定的年限,有一个大的调整。”

除此之外,企业有一些成本监审当中被认定不属于输配电业务的,也被做了核减,杨星透露。比如,公司对澳门、香港的电力进出口公司,有一部分成本被做了核减。再者,下属的输配电工程公司,施工这一块也被认为不属于输配电业务范围,也被做了核减。“这都是依据国家的文件来做的调整。”杨星说。

据国家发改委透露,近年来,各级价格主管部门采取交叉审核、联合审核和直接审核等形式,并通过政府购买服务方式,聘请具有会计、审计等专业优势的机构或人员、相关专家参与,全面推进了政府定价成本监审工作。

以电力领域为例,国家发改委先后组织开展了三峡输变电、西电东送、电网输配电等成本监审,积极推进了价格改革。其中,输配电成本监审,共核减电网企业不相关、不合理费用约1200亿元,平均核减比例14.5%。按照深化电力体制改革“管住中间、放开两头”的要求,国家发改委在成本监审基础上,全面推进了输配电价改革试点。

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